山西健全法制促安全产煤
明确叫停“连坐”制度尝试“海选”煤管局长
2008年伊始，山西煤炭产业中关于安全的话题格外引人瞩目，先是本月1日山西省首部安全大法《山西省安全生产条例》正式实施，接着又有山西产煤大市临汾市在全国范围内公开诚聘煤管局局长的消息传出。对于已经过去的2007年来说，山西的煤炭产业弥漫着挥之不去的死亡阴霾，为此，2008年的第一天，山西便迫不及待地祭出了这部酝酿已久的安全宝典，试图一扫2007年的种种不快。
首先，山西省临汾市面向全国选拔煤管局局长的公告是在元旦前后由临汾市委组织部发出的。
按照临汾市委书记王国正的说法是：“这既是工作的需要，也符合临汾实际。”事实也的确如此，据统计，临汾市煤田面积占全市总面积的75％，19个县市区中有煤县域达12个，全市煤炭年生产能力在5000万吨以上，然而仅2007年一年，临汾地区就发生三起重特大煤矿事故：2007年3月28日，临汾市尧都区余家岭重大瓦斯爆炸事故，死亡26人；5月5日，蒲邓煤矿特大瓦斯爆炸，死亡28人；12月5日，洪洞县新窑煤矿重特大瓦斯爆炸，死亡达105人。12月5日的这一声爆响令初展抱负的临汾市长李天太黯然离职，巨大的煤炭产量伴随着的是居高不下的安全事故，这不能不说是临汾煤炭产业中一个难解的顽疾。
寻找一个更有能力，也更加精通专业的人来管理临汾的煤炭产业似乎是顺应人心和顺应局势的。但是，就当前安全监督管理体制的模式来说，安监职能在实际工作中不断遭受来自地方各方面利益的限制和掣肘的境况毋庸置疑，如何化解和应对这些矛盾，需要执行者的勇气也值得我们关注。
这样的决心并不仅仅是临汾的一种意愿，对于整个山西省来说，遏制矿难频发是整个煤炭产业中的重中之重。2002年《中华人民共和国安全生产法》颁布实施后，山西省便结合实际先后制定了一系列安全生产政府规章和规范性文件。如2004年2月，山西省政府以171号和172号令颁布《山西省安全生产监督管理办法》和《山西省煤矿安全生产监督管理规定》。2005年10月，省政府以183号令颁布《山西省非法违法煤矿行政处罚规定》。2006年1月，省政府又以184号令颁布《山西省危险化学品安全管理办法》。但是随着形势的发展，这些原有的法规有些已经无法适应安全生产工作新形势、新任务的需要，于是经山西省委、省人大、省政府多方协调，省人大把《山西省安全生产条例》立法计划由原来的预备项目调整为正式项目，进入了立法程序。于是，经过长期的修订和论证，2007年12月20日，山西省十届人大常务委员会第三十四次会议对《条例》进行了最后表决，最终以46票赞成，无反对票的结果正式通过。
对于这部在本月1日起正式施行的《山西省安全生产条例》，社会各界普遍给以褒奖的态度，特别是其中的几点值得关注。其中条例第56条规定：“县级以上人民政府及其有关部门应当依法维护生产经营单位的合法权益，不得因本行政区域内个别生产经营单位发生生产安全事故而影响其他合法生产经营单位的正常生产经营活动。”
对于这款明确叫停山西施行多年的停产“连坐”制度，煤炭企业击节称赞。按照以往惯例，只要有一个地区的个别企业发生安全生产事故，地方政府便会下令同行业企业全部停产整顿，这让煤炭企业苦不堪言。
以山西省大同市南郊区为例，该区目前拥有在册煤矿61座，近年来的煤炭生产计划为确保每年1500万吨以上，同时全区煤炭产能也已经远远超过这个能力，但是，2007年以来，山西省先后发生了几起重特大煤矿事故，导致全省煤炭行业不断进行停产整顿，这给煤炭企业的正常生产造成了巨大影响。在采访中，南郊区安监局局长告诉记者，2007年该区仅生产煤炭454．55万吨，不到全年计划的1／3。与此同时，该区2007年的全年财政收入为12亿元，但是宣传部门的官员告诉记者，如果没有受到停产的影响，2007年的财政收入将远远超过12亿元这个数字。因为该区煤质优秀，属优质动力煤，目前每吨煤炭的价格在400元以上，而2007年几乎有半年的时间煤炭企业在停产整顿，无法开足马力正常生产。
虽然这种被外界戏称为“一人感冒，众人吃药”的“连坐”制度缺少法律依据，有损生产企业的合法权益，但是面对严峻的安全生产形势，却又苦于缺少良方，地方政府不得不出此权宜之计。
然而，权宜之计毕竟无法医治根本，其存在着的种种负面因素不容忽视。抛开合法企业的权益是否受到损害暂且不说，在山西省近年来发生的众多煤矿事故中，有很大一部分是发生于停产整顿期间，也就是说，这些煤炭企业并没有因为一纸政令而真正停工。
面对这类事故，舆论界普遍的观点是黑心矿主利欲熏心，但是，企业也有自己的苦衷。一些煤矿业主告诉记者，之所以顶着停产政令冒险偷偷生产，更多的因素是迫于经济压力。因为，一方面煤矿的承包合同期限有限，基本有一年左右的时间是因为申领证照而处于半停产状态，而在这一过程中，煤矿每年的承包费、人员工资仍然需要按时交付。与此同时，一座乡镇煤矿每年除这些费用之外所缴的各项费用还包括工商、环保、国税、地税、地方政府保证金、所在乡镇、村庄的管理费、治安、民政、土地、工会、保险等等十几个部门的近20余种费用，这些费用并不会因为煤矿的停产整顿而终止收缴。同时煤矿虽然停工，但是每天的排风、供电、排水却一刻也不能停止，这就是业内所说的“一停三不停”，这些日常维护所耗费的花销同样巨大。另外，山西目前实行采矿权的有偿使用制度，采取“标准一次确定、价款一次交清”的办法。在具体收费标准上，山西省制定了6个标段，其中最高的为焦煤、肥煤，每吨收取3．80元补偿费；最低的其它煤种收取1．30元／吨费用，而山西省境内的绝大多数煤矿则分布在3．30元／吨的收费标准上。对于这些煤炭企业来说，这笔费用需要根据所处煤层的可采储量一次性付清，煤炭企业为
了缴纳这笔数额不菲的资源补偿费，大多向银行或民间借贷了大笔资金，每日产生的高额利息同样令煤炭企业苦不堪言。
山西省安监局的一名工作人员说，煤炭企业在组织非法生产时，往往安全设施投入不足，开开停停，冒险突击，导致安全隐患不能被及时发现，或为了隐蔽生产，通风、抽水严重不力，致使矿害集聚，最终酿成惨剧。
因这类原因引发事故的典型便是2007年年初的山西晋城“3·18”苗匠矿难，该矿为了逃避检查，在组织生产时并没有从正常的出煤口进行出煤，而是从相距矿井口几百米之外的一个通风口偷偷生产，最终酿成了死亡21人的重特大事故。
本月1日正式施行的《山西省安全生产条例》对于停产“连坐”制度的正式废止，不仅从根本上解决了这一矛盾，令企业在安全设施上的投入更加积极主动，另一方面对于地方政府的依法行政也无疑会起到有效的规范作用。长久以来，在停产整顿政令面前，地方政府面对辖区内一些煤矿的偷偷生产，往往睁一只眼闭一只眼，这种做法广为外界诟病：执法不力，沆瀣一气，似乎成为了山西一些有煤县域政府形象的基本描述。但是，这些地方政府一方面要袒护辖区内企业的利益，另一方面又要保证财政收入的稳步增长，左冲右突，确实勉为其难。
在该条例中，另一项值得关注的地方是对于从业人员权利和义务制度的保障。尽管目前对于煤矿死亡事故有不低于20万赔偿标准的保障，但是一些遭遇普通工伤的从业人员往往得不到合理的赔付保障，与此同时，从业人员普遍素质较低，缺乏必要的安全生产知识和自救自保技能不容忽视，而生产企业在这方面的投入几乎为零。为此该条例专门用了大量篇幅规定了生产经营单位的从业人员享有的权利和义务。但是，如何保障从业人员权利得以实现呢？《条例》从企业应当承担社会责任的角度，对企业提出了具体要求，即：生产经营单位应当采取8项措施，保障从业人员依法享有的安全生产权利。这一点是本条例的与众不同之处。安全生产监督管理部门要监督检查企业认真贯彻执行，真正维护从业人员，特别是农民工在安全生产方面的合法权益。
来源：中华工商时报
