实施《工伤保险条例》的难点及对策
作者：佚名
2008-06-05 15:08
来源：不详
针对深入贯彻实施《工伤保险条例》的情况，提出了当前存在的难点有：工伤认定政策放宽带来的难点以及工伤保险与预防、康复存在事实上的脱节现象。采取了5个方面的对策：实施教育及激励约束机制，加强工伤认定工作的研究，完善工伤保险中的事故预防机制，以及建立工伤预防基金、强化安全“三基”工作。
我国第1部自成体系又较为完善的工作保险立法——《工伤保险条例》已于2004年1月1日起施行。这是我国继1951年《劳动保险条例》后关于工作保险的一次革命性突破。鉴于我国目前正处于第5次工作事故高峰期，这一条例的颁布不啻为及时雨，而对于广大职工，则是撑起了一把有力的保护伞。该条例对规范工伤保险制度，促进工伤预防和职业康复，进一步维护职工的合法权益，具有十分重要的意义。但是，由于该条例内涵相对1996年劳动部颁发的《企业职工工伤保险试行办法》（劳动发〔1996〕266号）有较大的改变，同时由于实施时间较短，导致企业和社会相关部门在真正贯彻执行《工伤保险条例》“工伤保险与工伤预防和职业康复相结合”的原则时，存在一些难点。我从“及时救治，足额赔付、预防为主、重在康复”的精神出发，结合企业安全管理与工作保险实践，针对存在的难点提出相应的对策。
1深入贯彻初稿《工伤保险条例》的难点
《工伤保险条例》在执行过程中存在以下难点：
1.1“无责任赔偿原则”的全面运用难以与激励企业经营管理者和职工增强安全风险意识实现有机统一
《条例》第十四条规定了应当认定为工伤的7种情形。该《条例》相对以前有两个明显变化：一是只要是在工作时间和工作场所内受到事故伤害的，或者工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的都认定为工伤；二是上下班交通事故取消时间和路线概念的前提条件，同时不受事故责任的限制，即职工只要是上下班途中遭受机动事故伤害的，不论其是主要责任、次要责任或无责任，均可以认定为工伤。该法律制定的依据其实是国际上通用的“无责任原则”。“无责任赔偿原则”制度，是指在发生工伤事故后，无论属于谁的责任，企业（雇主）均应依法给予劳动者经济赔偿。“无责任赔偿原则”，本意是保护劳动者，稳定职工队伍，鼓励工人积极劳动和安定社会秩序。值得研究的问题是，目前工伤保险实行的是无责任补偿，即与工作生产相关的伤亡，不论事故原因和责任程度，都是付给全额的伤残抚恤金制度，这种无责任补偿实质上只考虑了职工的医疗与人身伤害补偿，而未充分体现工伤保险事故预防功能与激励职工主动遵章守纪、提高安全技能与安全意识的作用。无责任赔偿原则，会不会在保护劳动者的合法权益的同时，产生误导的副作用，即松懈企业经营者的风险意识，放任劳资管理，继而引发人为的工伤事故？同时，职工个人认为只要是发生工伤事故，不管是否违章操作，都会得到相应的工伤保险补偿，个人承担的风险较小，会不会因此产生麻痹松懈产生更多的违章操作事故的发生？这些误导的担心在现实中都有典型事例。
1.2工伤认定范围的进一步扩大也使得工伤认定工作面临很大的挑战
《工伤保险条例》对工伤认定的范围进一步放宽，充分体现立法机关为充分保护弱者的良苦用心。但是，在实际执行中，具体到第十四条第二款“从事与工作有关的预备性或收尾性工作受到事故伤害”的情况，哪些是“有关、”哪些是“预备性或收尾性工作，”应当是有着比较广泛的含义，如果认定不好，不是浪费了工伤保险基金、增加企业困难，就是损害了职工个人利益；针对第六款“在上下班中，受到机动车事故伤害的”的规定，在取消原“规定时间和必经路线”之后，随着现在工作方式和工作环境的多元化以及职工个性自由的张扬，到底职工是不是为了“上下班”必将会越来越难以轻松判定。所有这些都使得工伤认定工作面临很大的挑战。
1.3工伤保险与预防、康复存在事实上的脱节现象
工伤保险与工伤预防和工伤康复，三者是相互影响、相辅相成的。但在目前的工伤保险工作中，有重工作认定、待遇支付，轻工伤预防和工伤康复的倾向，工伤保险工作只是被动地受理工伤认定、支付伤亡待遇，工伤的预防和康复工作基本上没有开展。《条例》第八条规定：“工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则，确定费率。国家根据不同行业的工伤风险程序确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。行业差别费率及行业内费率档次由国务字劳动保障行政部门会同国务院财政部门、卫生行政部门、安全生产监督管理部门制定，报国务院批准后公布旅行。统筹地区经办机构根据用人单位工伤保险费使用、工伤发生率等情况，适用所属行业内相应的费率档次确定单位缴费费率。”这条规定的目的是希望根据“以支定收、收支平衡”的原则减轻企业的工伤保险费缴费负担，同时根据实施“差别费率”原则确定相应企业的缴费费率，以此激励企业通过做好工伤预防工作来减少工伤保险费缴费支出，但是在实际执行中，行业的差别费率以及每个行业内的若干费率档次尚未合理制定同时也未严格落实，导致打消了一部分企业特别是中小企业通过加大安全生产投入、强化安全管理手段足进工伤预防工作的开展。
在工伤康复方面，《条规》第四十五条、第四十六条、第四十七条以及第四十八条做了相应的规定。但是，工伤康复应达到什么样的标准、怎样激励相关医疗康复单位为促进职工尽快实现工伤康复并且尽量减少工作康复成本都是急需研究的问题。
1.4经办机构支付待遇的承受问题是个难点
新《条例》规定，工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则确定费率。按照这一原则，如确保工伤基金的收支平衡，费率水平必将超过现行政策的最高限，企业承受是个很大难题。就这一角度，实施《工作保险条例》的宣传工作是非常重要的。
2建议和对策
针对以上问题，建议采取以下对策：
2.1采用教育及激励约束机制确保工伤保险无责任赔偿原则真正贯彻实施
首先要通过教育明确：尽管一旦发生意外，实行补偿不追究个人的责任，但并不意味不追究事故责任，相反，对于发生的事故必须认真调查，分析事故原因，查明事故责任，吸取教训。其次，我认为，工伤保险无责任赔偿原则在我国的工伤保险制度改革中，不应该是无限制的，可以从两个方面加以限定，一是进一步加大安全生产监督监察及考核兑现力度，对企业经营者失误要附加处罚办法和制约机制；二是对人为的工伤事故，要加强企业安全管理制度的宣贯，并且严格按照事故处理“四不放过”原则进行处理，不仅使企业员工安全意识入脑入心，同时明确因为违章产生的后果在享受工伤保险待遇的同时，照样受到相应的安全生产违章处罚，以此制约企业经营者和员工的误导行为。在机制方面，需建立一套完善的事故预防与赔偿机制，使职工从经济利益和自我保护意识上自觉遵章守纪，做到全员参与安全管理，努力提高安全生产水平，最大限度发挥职工积极发现事故隐患、要求改善劳动条件的积极性，确保工伤保险基金发挥最大的作用。
2.2加强工伤认定工作的研究
随着《条例》的贯彻落实，工伤认定工作必将出现许多新情况、新问题，特别是上下班交通事故更难界定。无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记，备案单位的职工工伤及职业病的认定将是一个新课题，用人单位未按规定提出工伤认定的情况，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起一年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。这是新《条例》维护劳动者合法权益的一项重大举措，但对劳动保障行政部门提出非常高的要求，必须要有强有力的应对措施。
2.3完善工伤保险中的事故预防机制
以差别费率和浮动费率为经济调节杠杆，建立健全有效的职业伤害保险奖惩机制，开展企业安全生产评估和预防检查，根据企业安全生产状况和评估结果，对费率第年进行调整，激励企业做好工伤预防工作。在社会管理机构设置安全培训、安全技术监督、职业危害评估、职业健康检查及康复等部门，形成安全监察与保险机构协调配合的机制，同时充分发挥各级工会在事故预防中的监督作用。企业的浮动费率要与其安全状况真正挂钩，要以上一年或某个合理周期企业的安全状况为依据定期调整，优则下浮，差则上调。要着重发挥差别费率和浮动费率为经济调节杠杆作用。如何合理、准确、科学在确定差别费率，关系到工伤保险制度改革的成败和企业的切身利益。所以，必须要有严格的原则，规范的类别和科学的方式。浮动费率是指工伤保险经办机构在实行差别费率的基础上，根据上年度用人单位发生工伤事故和工伤保险基金收支情况，对其工伤保险费率实行浮动，确定是否提高费率，不变费率或降低费率。工伤保险费率浮动应遵循的原则是：①正确评估用人单位上一年度安全生产状况和工伤保险费使用支出情况的原则；②促进用人单位安全生产的原则；③工伤保险费率每年浮动１次，其浮动幅度为5％至40％的原则。只有这样，才能真正实现工伤保险的事故预防功能。
2.4建立工伤预防基金
新“条例”第七条规定：“工伤保险基金由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成。”针对“工伤保险基金的其他资金，”建议建立工作预防基金，用于公共设施事故隐患整改、抢险救灾、安全科研、教育培训、宣传、安全技术服务咨询等工作，借鉴发达国家的作法，也是促进安全生产，充分发挥工伤保险的预防作用的有效手段。预防基金的来源一是财政拔款；二是工伤保险基金中明确规定用于事故预防的部分；三是对违反安全生产法规企业的罚款。这部分预防基金的运作管理可设在安全生产监督管理部门，便于安全监管部门通过行政监察、经济处罚等手段来加强安全管理，预防事故发生。
3结束语
实施工伤保险与事故预防、医疗康复相结合是安全卫生工作健康发展的必由之路，也是贯彻实施新的《条例》的实质所在。通过工伤保险建立基金，为企业创造一个平等的竞争环境。而差别费率、浮动费率和奖惩措施的采用，用经济杠杆促使企业经营者重视安全生产，往往会产生事半功倍的效果。积极而稳妥地建立起补偿、康复和预防一体化的社会化工伤保险体系，将对劳动安全卫生工作发挥重要的支持作用。 来源：安全第一网
我国第1部自成体系又较为完善的工作保险立法——《工伤保险条例》已于2004年1月1日起施行。这是我国继1951年《劳动保险条例》后关于工作保险的一次革命性突破。鉴于我国目前正处于第5次工作事故高峰期，这一条例的颁布不啻为及时雨，而对于广大职工，则是撑起了一把有力的保护伞。该条例对规范工伤保险制度，促进工伤预防和职业康复，进一步维护职工的合法权益，具有十分重要的意义。但是，由于该条例内涵相对1996年劳动部颁发的《企业职工工伤保险试行办法》（劳动发〔1996〕266号）有较大的改变，同时由于实施时间较短，导致企业和社会相关部门在真正贯彻执行《工伤保险条例》“工伤保险与工伤预防和职业康复相结合”的原则时，存在一些难点。我从“及时救治，足额赔付、预防为主、重在康复”的精神出发，结合企业安全管理与工作保险实践，针对存在的难点提出相应的对策。
1深入贯彻初稿《工伤保险条例》的难点
《工伤保险条例》在执行过程中存在以下难点：
1.1“无责任赔偿原则”的全面运用难以与激励企业经营管理者和职工增强安全风险意识实现有机统一
《条例》第十四条规定了应当认定为工伤的7种情形。该《条例》相对以前有两个明显变化：一是只要是在工作时间和工作场所内受到事故伤害的，或者工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的都认定为工伤；二是上下班交通事故取消时间和路线概念的前提条件，同时不受事故责任的限制，即职工只要是上下班途中遭受机动事故伤害的，不论其是主要责任、次要责任或无责任，均可以认定为工伤。该法律制定的依据其实是国际上通用的“无责任原则”。“无责任赔偿原则”制度，是指在发生工伤事故后，无论属于谁的责任，企业（雇主）均应依法给予劳动者经济赔偿。“无责任赔偿原则”，本意是保护劳动者，稳定职工队伍，鼓励工人积极劳动和安定社会秩序。值得研究的问题是，目前工伤保险实行的是无责任补偿，即与工作生产相关的伤亡，不论事故原因和责任程度，都是付给全额的伤残抚恤金制度，这种无责任补偿实质上只考虑了职工的医疗与人身伤害补偿，而未充分体现工伤保险事故预防功能与激励职工主动遵章守纪、提高安全技能与安全意识的作用。无责任赔偿原则，会不会在保护劳动者的合法权益的同时，产生误导的副作用，即松懈企业经营者的风险意识，放任劳资管理，继而引发人为的工伤事故？同时，职工个人认为只要是发生工伤事故，不管是否违章操作，都会得到相应的工伤保险补偿，个人承担的风险较小，会不会因此产生麻痹松懈产生更多的违章操作事故的发生？这些误导的担心在现实中都有典型事例。
1.2工伤认定范围的进一步扩大也使得工伤认定工作面临很大的挑战
《工伤保险条例》对工伤认定的范围进一步放宽，充分体现立法机关为充分保护弱者的良苦用心。但是，在实际执行中，具体到第十四条第二款“从事与工作有关的预备性或收尾性工作受到事故伤害”的情况，哪些是“有关、”哪些是“预备性或收尾性工作，”应当是有着比较广泛的含义，如果认定不好，不是浪费了工伤保险基金、增加企业困难，就是损害了职工个人利益；针对第六款“在上下班中，受到机动车事故伤害的”的规定，在取消原“规定时间和必经路线”之后，随着现在工作方式和工作环境的多元化以及职工个性自由的张扬，到底职工是不是为了“上下班”必将会越来越难以轻松判定。所有这些都使得工伤认定工作面临很大的挑战。
1.3工伤保险与预防、康复存在事实上的脱节现象
工伤保险与工伤预防和工伤康复，三者是相互影响、相辅相成的。但在目前的工伤保险工作中，有重工作认定、待遇支付，轻工伤预防和工伤康复的倾向，工伤保险工作只是被动地受理工伤认定、支付伤亡待遇，工伤的预防和康复工作基本上没有开展。《条例》第八条规定：“工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则，确定费率。国家根据不同行业的工伤风险程序确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况在每个行业内确定若干费率档次。行业差别费率及行业内费率档次由国务字劳动保障行政部门会同国务院财政部门、卫生行政部门、安全生产监督管理部门制定，报国务院批准后公布旅行。统筹地区经办机构根据用人单位工伤保险费使用、工伤发生率等情况，适用所属行业内相应的费率档次确定单位缴费费率。”这条规定的目的是希望根据“以支定收、收支平衡”的原则减轻企业的工伤保险费缴费负担，同时根据实施“差别费率”原则确定相应企业的缴费费率，以此激励企业通过做好工伤预防工作来减少工伤保险费缴费支出，但是在实际执行中，行业的差别费率以及每个行业内的若干费率档次尚未合理制定同时也未严格落实，导致打消了一部分企业特别是中小企业通过加大安全生产投入、强化安全管理手段足进工伤预防工作的开展。
在工伤康复方面，《条规》第四十五条、第四十六条、第四十七条以及第四十八条做了相应的规定。但是，工伤康复应达到什么样的标准、怎样激励相关医疗康复单位为促进职工尽快实现工伤康复并且尽量减少工作康复成本都是急需研究的问题。
1.4经办机构支付待遇的承受问题是个难点
新《条例》规定，工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则确定费率。按照这一原则，如确保工伤基金的收支平衡，费率水平必将超过现行政策的最高限，企业承受是个很大难题。就这一角度，实施《工作保险条例》的宣传工作是非常重要的。
2建议和对策
针对以上问题，建议采取以下对策：
2.1采用教育及激励约束机制确保工伤保险无责任赔偿原则真正贯彻实施
首先要通过教育明确：尽管一旦发生意外，实行补偿不追究个人的责任，但并不意味不追究事故责任，相反，对于发生的事故必须认真调查，分析事故原因，查明事故责任，吸取教训。其次，我认为，工伤保险无责任赔偿原则在我国的工伤保险制度改革中，不应该是无限制的，可以从两个方面加以限定，一是进一步加大安全生产监督监察及考核兑现力度，对企业经营者失误要附加处罚办法和制约机制；二是对人为的工伤事故，要加强企业安全管理制度的宣贯，并且严格按照事故处理“四不放过”原则进行处理，不仅使企业员工安全意识入脑入心，同时明确因为违章产生的后果在享受工伤保险待遇的同时，照样受到相应的安全生产违章处罚，以此制约企业经营者和员工的误导行为。在机制方面，需建立一套完善的事故预防与赔偿机制，使职工从经济利益和自我保护意识上自觉遵章守纪，做到全员参与安全管理，努力提高安全生产水平，最大限度发挥职工积极发现事故隐患、要求改善劳动条件的积极性，确保工伤保险基金发挥最大的作用。
2.2加强工伤认定工作的研究
随着《条例》的贯彻落实，工伤认定工作必将出现许多新情况、新问题，特别是上下班交通事故更难界定。无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记，备案单位的职工工伤及职业病的认定将是一个新课题，用人单位未按规定提出工伤认定的情况，工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起一年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。这是新《条例》维护劳动者合法权益的一项重大举措，但对劳动保障行政部门提出非常高的要求，必须要有强有力的应对措施。
2.3完善工伤保险中的事故预防机制
以差别费率和浮动费率为经济调节杠杆，建立健全有效的职业伤害保险奖惩机制，开展企业安全生产评估和预防检查，根据企业安全生产状况和评估结果，对费率第年进行调整，激励企业做好工伤预防工作。在社会管理机构设置安全培训、安全技术监督、职业危害评估、职业健康检查及康复等部门，形成安全监察与保险机构协调配合的机制，同时充分发挥各级工会在事故预防中的监督作用。企业的浮动费率要与其安全状况真正挂钩，要以上一年或某个合理周期企业的安全状况为依据定期调整，优则下浮，差则上调。要着重发挥差别费率和浮动费率为经济调节杠杆作用。如何合理、准确、科学在确定差别费率，关系到工伤保险制度改革的成败和企业的切身利益。所以，必须要有严格的原则，规范的类别和科学的方式。浮动费率是指工伤保险经办机构在实行差别费率的基础上，根据上年度用人单位发生工伤事故和工伤保险基金收支情况，对其工伤保险费率实行浮动，确定是否提高费率，不变费率或降低费率。工伤保险费率浮动应遵循的原则是：①正确评估用人单位上一年度安全生产状况和工伤保险费使用支出情况的原则；②促进用人单位安全生产的原则；③工伤保险费率每年浮动１次，其浮动幅度为5％至40％的原则。只有这样，才能真正实现工伤保险的事故预防功能。
2.4建立工伤预防基金
新“条例”第七条规定：“工伤保险基金由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成。”针对“工伤保险基金的其他资金，”建议建立工作预防基金，用于公共设施事故隐患整改、抢险救灾、安全科研、教育培训、宣传、安全技术服务咨询等工作，借鉴发达国家的作法，也是促进安全生产，充分发挥工伤保险的预防作用的有效手段。预防基金的来源一是财政拔款；二是工伤保险基金中明确规定用于事故预防的部分；三是对违反安全生产法规企业的罚款。这部分预防基金的运作管理可设在安全生产监督管理部门，便于安全监管部门通过行政监察、经济处罚等手段来加强安全管理，预防事故发生。
3结束语
实施工伤保险与事故预防、医疗康复相结合是安全卫生工作健康发展的必由之路，也是贯彻实施新的《条例》的实质所在。通过工伤保险建立基金，为企业创造一个平等的竞争环境。而差别费率、浮动费率和奖惩措施的采用，用经济杠杆促使企业经营者重视安全生产，往往会产生事半功倍的效果。积极而稳妥地建立起补偿、康复和预防一体化的社会化工伤保险体系，将对劳动安全卫生工作发挥重要的支持作用。 来源：安全第一网
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