矿难频发看政策执行中的上有政策下有对策

[摘要]：政策执行是把政府公共政策付诸实践，解决社会问题的活动。本文以煤矿安全政策实施为例，分析了政策执行中上有政策下有对策产生的原因：利益最大化追求、权力寻租、政策缺陷、监控不力。必须通过建立健全政策执行中的意识形态体系、权力制约体系、政策制定体系、以及监控体系，从而减少政策执行中的“下有对策”现象。
[关键字]：上有政策下有对策 利益最大化 权力寻租 政策执行监控

矿难是一个人们不愿谈却不得不谈的话题。根据国家安全生产监督管理局的数据: 2005年到2006年11月，发生一次死亡10人以上的特大煤矿事故78宗，平均每个月都发生3.4起特大矿难，这还不包括几乎天天都发生的小矿难。据估计中国每年的矿难人数几乎占全世界矿难死亡总人数的80%，每百万吨死亡率为3.96，而美国是0.0390。[1]目前，美、英、德、澳等国家基本消灭了重大事故死亡，连南非、印度的死亡率都远低于中国。造成矿难的原因很多，但煤矿安全生产政策执行不到位，监管虚化，一些地方搞上有政策下有对策却是诱发矿难的关键因素。

本文试从安全生产政策执行中的“上有政策、下有对策”角度来论述我国居高不下的矿难发生率，探讨通过改变政策执行方式，保证政策贯彻实施，确保煤矿安全生产。

一 “上有政策、下有对策”的概念及其表现形式
“上有政策、下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象。近年来，随着我国民主化进程的加快和改革开放的需要，“上有政策、下有对策”大有愈演愈烈之势。对于这一现象，人们界定不一，评价各异。有人认为：上有政策，下有对策是对中央政策的创造性、灵活运用有助于政策的不断完善；也有人认为：上有政策、下有对策实际上是把中央政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人的私利。客观上讲，任何一项政策，若想得到很好的执行并产生积极的结果，政策变通是必不可少的。政策变通指的就是政策执行者在没有经过原政策制定者同意的情况下，自行变更原政策的内容并加以执行的行为。[2]人们之所以对“上有政策、下有对策”产生这样明显的分歧，就在于对政策变通认识上存在差异。政策变通有积极和消极之分：“创造性执行政策”是积极的政策变通，这种变通是为了更好的执行政策，而不是为了违背政策，做到原则性和灵活性的统一；“上有政策、下有对策” 从本质来说是一种消极的政策变通，它过分的强调了灵活性，违背了政策的基本精神，是对原政策的背离。

在实际的政策执行中，“上有政策、下有对策”具体表现为对原政策的替换性执行、选择性执行、象征性执行等三种。

替换性执行就是指表面上和上级政策一致，实际上却实施相违背的方案，使上级政策落空。在煤矿安全生产政策执行中，政策的替换性执行就是地方政府及其职能部门对中央政策“阳奉阴违”，例如在核定矿井的生产能力上，政策规定“年生产能力低于3万吨的小煤矿一律关闭”，但在有的地方，核定生产能力走过场，甚至造假，把一些等于或低于3万吨的小煤矿核定为4万吨、6万吨以规避中央的政策。政策的本意是加大对小煤矿的处理力度，进行煤矿资源整合，进而减少安全生产隐患，作为该政策的“对策”却加大了安全生产的隐患，因为要完成4万吨、6万吨的生产任务对于本不合格的矿井来说只有超时，超量开采才能达标，这无疑是对安全生产政策的挑战。

选择性执行又叫政策截留，被群众形象的比喻为“肠梗阻”。指的是政策执行者对政策的精神和内容故意曲解，断章取义，各取所需。选择政策中对本地方、本部门甚至执行者本人有利的部分来执行。例如，地方政府在执行煤矿生产政策时，注重对煤矿开采带来的经济效益，注重煤矿经济带来9 7 3 1 2 3 4 5 4 8 : 来源：中国安全天地网

的政绩，注重煤矿经济对当地财政的贡献，对这部分政策的执行很到位，但同时，煤矿生产政策中要求地方政府合理利用矿产资源，防止滥采滥挖，保护环境，注重对人员的安全培训等方面由于经济利益不明显就得不到执行者的重视。

象征性执行就是政策执行过程中，“不求神似、只求形似”[3]表面上是对政策不折不扣执行，实际上却达不到执行的效果。例如，《安全生产法》要求所有的煤矿都必须要证照齐全，要求各地监管部门严格证照的审批，加大检查力度，杜绝无照开采。可是许多发生矿难的煤矿事后查明都属于证照不全、无照经营或者一证多井，或者是本应关闭的矿井却以资源整合的名义保留，煤矿企业甚至以矿井整合代替资源整合，这就说明各监管部门没有很好检查监督，甚至和矿主一起弄虚作假，共同应付上级的检查。

二 上有政策、下有对策存在的原因
（一）利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素。
公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。政策执行活动就是对利益的重新配置。而追求利益，是人之本性，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避”，[4]可以看出，趋利避害是人之共性；在社会生活中，人们之所以从事政治经济活动，其根本的动因在于人们实现自己利益的要求；不同的社会阶级、集团、政党、个人从事政治经济参与活动，同样是为了通过影响政策，进而实现自己的利益，因此，利益是政治经济生活的主旋律，[5]这就必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈，力求自己的利益最大化。上有政策，下有对策就是执行主体或者政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中，一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原政策的支解曲解。就地方政府来说，在有些地方，煤矿经济是当地主要的经济支柱，财政的主要来源，关闭不合格的煤矿就是减少了财政收入，减少了官员的政绩，地方政府及其官员出于地方利益的需要对中央要求清理小煤矿，关闭不合格的矿井的政策软拖硬抗，拒不执行，为查封的煤矿说情，打招呼；就政策目标指向群体即矿主来看，煤矿开采的巨额利润是其逃避政策的规制，大搞上有政策，下有对策的原始动力。资本只要有“有50%的利润就能铤而走险，为了100%利润就敢践踏一切人间法律，有300%利润就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险”。
（二）权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因。
政策执行效果在很大程度上取决于政策执行人员对自身的角色定位。执行人员一方面扮演着政府机关代理人的角色，充当公共角色；同时又作为普通社会的一员，充当私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行政策，然而，应然判断终究不等于实然判断，理想的行为规范和行政实践之间毕竟存在一定差距，由于 “经济人”理性的存在，政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式，[6]由于制度的不完善，这种角色错位极有可能导致权力寻租。
权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动，是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租” 腐蚀的就是政策执行主体，通过政策执行主体角色异化改变公共政策的本意，使政策执行走样，甚至落空。在煤矿生产管理领域的“权力寻租”具体表现“官煤勾结”：官员或者利用公权力为不合格的，内藏安全隐患的小煤矿提供“官府”保护来获取利益；或者利用为煤矿企业办理采矿许可证、煤炭生产许可等证照收受贿赂，甚至官员及其家属自身就是矿主和股东；“官煤勾结”是公权力对煤矿经济生产的不正当的介入导致的权力腐败。政策目标指向群体即矿主通过利益回报的方式与政策执行官员结成了利益共同体，双方各取所需，却给人民生命财产的巨大威胁，破坏了政策的权威性。“官煤9 7 3 1 2 3 4 5 4 8 : 来源：中国安全天地网

勾结”使得煤矿安全生产政策的执行大打折扣，在安全监管、核定生产能力、证照审批等方面搞形式主义，走过场，结果就是使一些安全要求不达标，生产能力不足的小煤矿通过检查，照常生产，导致矿难多发。这种由于政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大的影响了原政策的执行，甚至使原政策成为一纸空文。

（三）政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因
政策得到很好执行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷构成了“上有政策、下有对策”的诱发因素。政策缺陷体现为政策的多变、政出多门、政策缺乏科学性，不完整，不配套。今天这个部门在自己管辖范围制定一个政策，时过不久，情况发生了变化，又由另外部门匆忙出台一个政策，这些政策之间缺乏稳定性和连续性，头痛医头，脚痛医脚，无法建立起政策的权威性和可信性，造成政策执行起来普遍性的短期行为和投机行为，对新政策搞“上有政策、下有对策”也就不奇怪了。煤炭产业经过了80年代的“有水快流”，承包搞活政策，又经历了90年代的企业改制、关井压产政策，政策变化大，使得各主体主观心理预期认为政策还要变化，就促使人们对现在的关闭小煤矿政策持观望态度，执行不彻底；就煤矿生产安全方面来说，《矿山安全法》、《煤炭法》、《安全生产法》和《煤矿安全监察条例》等对之都有规定，由于制定时间不一致，互相矛盾。有些条款滞后却没有修改。如，安全生产监管方面：原煤炭工业部制定颁布的技术标准要求：煤矿井下必须使用防爆电器,由于老矿井的设计却无法安装与使用防爆电器,客观上不能实施，为应付达标只好采取“下有对策”；国务院《煤矿安全监察条例》规定的处罚力度过轻，警告，记过缺乏实际意义，并且和人大制定《安全生产法》对煤矿安全事故责任人的处罚力度不一致，这种政策之间的“撞车”为政策执行者各行其是，各取所需提供了条件，造成对政策的选择性执行，避重就轻，无法威慑违法生产行为。
（四）政策执行的监控不力是“上有政策、下有对策”的管理体制原因
冯. 梅特和冯.豪恩把政策执行界定为“为了实现先前的政策决定中所确定的目标，接受有关政策指导的公共部或者团体所采取的行动”。简而言之，政策执行就是把政策付诸行动。但是“想当然的认为政策付诸实施的过程十分简单，一定会达到决策目标是错误的”[7]在现实中，政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生，究其原因，主要是政策执行过程中会受到权力、利益和人的思想意识等主客观方面的干扰，所以必须对政策执行加以监控。监控的效果决定于监控组织的权威性大小，监控资源、监控信息、监控体制的完备情况。但是，煤矿安全生产的监控部门面临的却是监控的权威、资金、技术、人力、信息资源的严重不足问题。这就造成实际工作的几个工作人员监督几十甚至几百个煤矿，信息缺乏、检测设备落后，安全生产监控政策执行起来流于形式。甚至在煤矿事故的处理中，监察部门只有建议权，权威性不足，社会舆论、新闻媒体的监督缺乏实质制约性，且容易受权力干扰，导致一些政府和大型企业在政策的执行中大搞“对策”行为。

三 “上有政策、下有对策”防范机制探讨
（一）加强政策执行中的思想文化建设
人是一切社会活动中主体，政策的执行落实要靠人来完成，其包括政策执行者和政策目标指向群体。人是物质和精神的统一体，人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑，“思想意识是一套逻辑相联系的价值观和信念，它提供了一幅简单化的关于世界的图画，并起到指导人们行动的作用。”[8]价值观和信念这种内化了的制约机制在某中程度上比其他制约方式更有效，因为道德意识制约调节的是“理性经济人”内心思想，进而影响其行为和方9 7 3 1 2 3 4 5 4 8 : 来源：中国安全天地网

式，它的作用带有根本性。正因为如此，强化政策执行主体和目标群体思想意识教育就是要加强二者道德操守的修养，使政策执行参与者内心深处具有明辨是非的道德意识，对政策执行过程中的违规行为产生一种内在的厌恶感，避免政策执行因为“理性经济人”的逐利动机而走样。
加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育具体来说就要二者分别树立正确的利益观，政绩观。首先承认追求个人合理利益的正当性，但同时要认识到利益是一个矛盾体，包含了个人利益和共同利益，局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提，在冲突的条件下，以公共利益为优先选择。在煤矿安全生产中，保护合法合理利润，取缔非法收益。使煤矿企业深刻认识到其不仅仅是经济实体，本身还具有维护工人生命安全，进行资源合理开发的社会责任感和道德要求，积极配合执行国家的安全生产政策；各级政府部门要破除狭隘的地方利益部门利益，树立大局观念，认识到煤矿安全生产关系到社会稳定、家庭幸福，关系到政府的现象；各级官员要树立正确的政绩观，要把“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”贯彻到政策执行过程的始终，自觉抵制政策执行中的干扰因素。

（二）完善权力制约体系
权力寻租而导致腐败是产生上有政策下有对策现象，影响政策执行效果的关键因素。惩治权力腐败行为是遏制地方“对策”行为最核心的措施。人类社会实践说明权力具有腐蚀性，一切有权力的人都容易滥用权力， 这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[9] 所以必须以权力约束权力。由于历史和认识上的原因，我国实行的是中央集权的政治体制，这种集权体制在“集中力量办大事”方面具有优越性，但过分的集权，不利于权力的互相监督，没有监督的权力不能作为政策有效执行的保障，甚至成为政策执行的腐蚀剂。现阶段，完善权力制约机制首先要合理分权。包括中央和地方政府之间，以及同级政府中不同部门之间的权力划分，使之法律化。在职责明确情况下，加强中央对地方政策执行的监督，改变地方政府执行政策变通随意的行为；明确划分政府各部门之间权责范围，理顺立法权、行政权、司法权之间的关系，完善人大对行政执行权监督的实施细则。对政策系统决策、执行、监督部门之间进行必要的划分，使之互相监督，尤其是要提高监督部门的独立性，保障政策执行监控有力。
在政策领域中，对权力进行制约不是最终目的，最终目的是用权力来保障政策的有效执行，减少执行中的“对策”行为。只有权力的互相制约，才能根本上消除权力寻租的空间。治理官煤勾结，权力制约是关键，要建立健全一整套的官员任免考核管理、官员政绩考核体系和权力监督等制度，对权力寻租行为加大处罚力度，增加腐败成本，使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”；[10] 规范权力运作，使得官员的权力在“阳光下”运行。从根本上保证政策的实施。

（三）健全科学民主的决策制度
上有政策、下有对策现象的出现固然有政策执行主体自身行为上的原因，可是我们也必须承认：政策本身存在问题也是导致这一现象的诱发因素。“好制度可以让坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向方面”[11]合理完备的政策，本身就减少政策执行主体投机行为的可能性，减少违反政策所带来的违规收益，同时，加大了政策违规的心理成本和被发现的几率，使上有政策、下有对策所获得的净收益趋向为零，甚至为负，消除“对策行为”产生的收益动机。合理的公共政策需要科学民主的决策制度来保证。
民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。民主化决策要求在政策制定过程中，既要把基层执行人员纳入9 7 3 1 2 3 4 5 4 8 : 来源：中国安全天地网

决策议程，又要发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智。基层政策执行人员来自第一线，有丰富的实践经验，专家学者具有专业知识结构，二者结合，理论联系实际，他们的建议往往具有可操作性；同时，要在政策制定中进行民意调查、举行听政会，吸收群众中的合理建议，反之可能导致政策脱离实际。例如，煤矿安全政策制定中，如果把基层政策执行者和专家纳入决策议程，或者在煤矿企业进行广泛的民意调查，征询意见，就不会出现原煤炭工业部制定颁布的技术标准在实际中无法执行，使瓦斯监控系统建设，矿井用电规范等政策措施切实可行，更具合理性。科学评估要求政府借助各种“外脑”。对政策问题进行多方面的分析并对被选方案进行优化，既要发挥学术性团体、专业性咨询机构的作用，更要整合政府不同机构内部的各种“智囊团”的作用，使不同部门制定的政策通过“智囊团”这一桥梁得到相互协调、配套，增加政策执行的预期性和稳定性。

（四）完善政策执行的监控系统。
政策执行监控是保证政策得以顺利实施的条件之一。完善的政策执行监控能够减少政策执行中的上有政策、下有对策现象。政策执行监控系统建设包括三个方面：监控主体建设、监控信息系统建设以及监控资源的增加。首先，完善监控主体地位，权力来源与配置。政策执行者之所以挑战中央政策的权威性，搞上有政策下有对策，一个重要的原因就是我国政策执行监控机构法律地位低，权威性不够；隶属于一级政府，受权力干扰大，独立性不强。造成下级监控上级、部门监控政府。这种由于机构设计的先天缺陷导致监控效率递减，监控行为流于形式。比如煤矿安全监察部门隶属政府，在受到政府权力影响情况下，不能很好履行监控职能。改变这一现象就通过立法，以法律保障监控部门独立的地位，赋予更大的监控权力，增强权威性，使监控做到“有法可依”“有权可依”，其次，利用现代信息技术建立政策执行的监控系统，收集处理政策执行的完整信息，建立信息控制系统。例如，煤矿安全监控部门可以要求煤矿企业安装瓦斯监控系统，监控部门远程微机管理，对煤矿企业的瓦斯浓度达标开采政策执行情况进行监控。最后，加大对监控部门的资金、技术设备、人员编制方面的倾斜政策。资金、技术设备、人员是监控行动得以开展的前提条件，必须改变现在监控部门资源不足的情况，使政策执行得到充分的资源支持，避免由于资源不足导致的“下有对策”行为。

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