浅谈加强对国有企业“一把手”权力的 制约与监督的思考
“廉政论文”
浅谈加强对国有企业“一把手”权力的
制约与监督的思考
杨福建
改革开放以来，国有企业的改革发展取得了巨大成就。当前国有企业仍是国民经济发展和巩固的重要支柱，是我国全面建设小康社会的重要力量。伴随着社会的进步和经济突飞猛进的发展及企业自主权的不断扩大，在国企发展建设过程中也暴露了不少问题，国有企业 领导人员权力运行制约和监督缺失， 少数国企领导人员违纪违法行为频频发生，国企“一把手”的落马不绝于耳。特别是近年来一些国有企业个别领导干部思想膨胀，意志不坚，利欲熏心，防腐拒变的意识不强，少数企业领导人员滥用职权，用权任性，把国有企业当作自己的自留地和责任田，为所欲为，横行霸道、贪污腐败严重损害了企业的利益和在人民群众心目中的形象。
‘一把手’违纪违法案件增多，倒致国有企业大案要案频发，把企业搞得乌烟彰气，邪不压正，职工怨言颇多，人心痪散，企业经营形势下滑。如伊利集团郑俊怀，春都集团的刘海峰，科龙集团顾雏军，浙江东方集团的刘宁生等，一大批国有企业的经理，董事长贪污腐败，挪用国有资产，大搞利益输送，其数目惊人。当前国企领导“一把手”贪腐问题成人们关注的焦点，这些现象己经引起中央高层的重视。
国有企业目前正处于滚石上山、爬坡过坎的关键时期，国企改革按中央的布暑正在稳步进行，为了搞好国有企业，把企业建设为我国的经济支柱，让国企走上良性发展轨道是时代的需要，也是国家的需要。在全面从严治党，党要管党，进一步加强国有企业党建工作，让国有企业在保值增值中进一步发挥更好的作用，如何加强对国有企业领导人员特别是“一把手”权力运行的制约和监督，进一步深化国有企业改革，实现国有企业的健康稳步发展，已成为亟待解决的社会难题。扎紧制度的笼子，用制度约束用权任性胡乱作为，进一步遏制国企领导的贪腐现象是刻不容缓的事情，如何预防和治理国企的贪腐现象成为摆在企业纪委面前急待解决的问题 。
一“一把手”违法犯罪的特点
“一把手是一个地方，一个部门的领导核心，在决策和决策执行起到举足轻重的作用，他的权力和地位影响很大。孔子早就告诉我们：“君子怀德，小人怀土，君子怀刑，小人怀惠”《论语·里仁》，攫取私利是违法乱纪的根本原因，而领导干部产生违法乱纪行为，主要是领导者利用权力进行违法乱纪活动。孟德斯鸠说过：“不受约束的权力必然产生腐败”，由于领导所处位置特殊，手中权力特别，往往破坏性大，负面影响广。
一违法犯罪现象五花八门，乱象丛生，受金钱至上，拜金主义思想的的影响，一些国企领导干部违法犯罪的现象可谓五花八门，花样翻新，有的大权独揽，在企业技术改造，工程基建本建设，经营外销上受贿索贿、吃回扣现象很多，一些领导为了蝇头小利使企业蒙受重大的经济损失，有的为亲友和子女发财，提供优慧条件，搞利益输送，有的利用企业资金搞投资入股，有造假账多报销，有的私设个人小金库，有的在企业重组破产之际向上级领导送礼，有价证券等等。
二，国企呈现塌方式的腐败，涉案金额极大，近年来一些企业的领导胆大妄为，利益熏心，相互构结，狼狈为奸，要贪一起贪，犯法一块犯，法人犯罪呈现团伙化，高层化现象，贪污钱款由几万元发展到几十万，向几千万元不等，数额巨大，触目惊心。纪委一查就是一窝，一掂就是一串，对付纪委的审查时他，相互串通，订立攻守同盟，对抗纪委，妄想达到蒙混过关，如云南玉溪集团诸时健伙同其罗以军，乔发科等人私分国有资产，价值达两千多万元。
三，单位一把手违纪案件增加，窝案、串案呈高发态势。常言道“绝对的权力导致绝对的腐败”，这已成为世人公认的定理。这些年来，“企业一把手”频频出问题就证明了这一点。由于“一把手”处于核心地位，主要领导岗位，其权力空间大得无边，寻租的机会很多，他们可以凌驾于制度之上，置法律和制度于之外，由于现行的企业管理体制的弊端，在一些企业内部和部门，制度对“第一把手”来说，就是“牛栏关鼠”，毫无作用，导致“一把手”在腐败问题上，比其他领导干部机会更多，条件更充足、成本更低。如近最近出现的哈尔宾市交通和交警部门利用职权为非法营运车辆充当保护神的事件。
四，违纪者作案手段更专业、更隐蔽，规避查处能力更。他们有的利用法律、法规和制度方面存在的漏洞和不健全不完善之处钻空子，借机获取好处；有的利用法律政策的便利，借着集体研究的晃子，直接制定合乎自己需要的规章制度，为自己的腐败行为披上合法的外衣；有的在干部提拔或工程招投标等方面，表面上严格按照程序进行，合理合法，看不出任何破绽，实际上却暗箱操作，行权钱交易之实。还有的利用高科技手段作案，有的订立攻守同盟，有的在作案之前就想好了应对之策，反调查能力极强，给今后的查处工作增加了很大的难度等等。
五，选人用人不按组织程序办事，任人唯亲，认钱选干，滥用权力，选人用人的，利益输送的一些企业领导干部，在选人用人上不选贤任能，不是为企业发展着想培养人才，而是借助于调整企业班子之际，选拔自己的人，不是选拔有才干，有德行的人，而是任人唯亲，把自己的子女，亲戚朋友的子女作为选拔对象，一切程序免除。在同一城市，同一行业之间，企业集团之间有的，你提拔我的子女，我也提拔你的子女，破坏了干部任用标准和程序，有的借助调整干部大拟敛财，明码标价，科长多少，付科多少，工会主席多少，有的按岗位的重要性要钱，如财务科，组干科等等五花八门。造成德才兼备者不能任用，无才无德者占据领导岗位。
六，滥用职权，决策不科学，大搞一言堂，有些企业的领导干部，用权任性胡乱作为，不民主，搞家长制，自己说了算，在“三重一大”上，违反组织原则和企业议规则，从不与其他领导商量，也不作市场调查，不去评估投资的风险，乱决策，乱投资，如首都机场集团公司原董事长李培英，因贪污、受贿罪被判处死刑，他们身为国有大型企业的领导人员，横行霸道，为所欲为，把企业当作自己的家产，用权任性，给国家和企业造成重大损失。
二“一把手”违法犯罪的原因
（一）主观方面的原因
1、个人信念缺失。、领导干部自身存在问题，部分领导干部个人私欲膨胀，权欲思想严重。一是腐朽思想侵蚀。在我国长达两千多年封建社会所造成的影响流毒甚深，特权思想、等级观念、裙带意识等封建积习，远未完全肃清。 “千里去做官”、“为了吃和穿”的腐朽思想意识依然存在。二是个人私欲膨胀，党的宗旨意识淡化，组织纪律不强。领导干部违法乱纪，主要是他们的价值观、利益观、权力观发生了偏差，个人主义、拜金主义、享乐主义恶性膨胀。他们没有树立正确的价值观、利益观和权力观，变“公仆”为主人，不是全心全意为人民服务，而是为个人、家庭或小集团谋私利，所以索贿受贿、吃回扣大疯狂敛财。一些人容易在理想、信念和人生目标上产生偏差，特别是在监管制度不健全的阶段，不择手段地追求财富，就会成为他们最大目标。人到中年的信仰危机，还可能形成加倍冲动的贪腐欲望。因此，把当官作为个人捞取好处的途径，掌握权力作为牟取私利的条件就显得，主动索赂会，吃回扣，利益输送，在人才选拔时，卖官玉着也，在企业技术改造基建投资时，主动向承包商索要好处，在材料购买和验收以次充好，工程峻工以质量不合格时都要借此索取好处，在安排职工就业时给钱安排好工作，不给钱安排次一点工作，因为我有权，用我就拿钱，这种雁过拔毛思想长期在一些人思想产生着作用，另外借出差机会进行旅游，公款报销各种花费“顺理成章，他就捞一把；凡是有人求办事，必定“雁过拔毛”。
2、心理失衡的表现。1据统计多数违纪违法人员任职初期也想在事业上干出成绩，有的还干出了良好业绩。但职务晋升毕竟只是少数人才可以实现，对期望与现实之间的落差如果不能正确对待，一部分人就可能产生心理不平衡，有的人与自己过去付出的劳动和贡献相比失衡，有的人因岗位变化与个人过去的地位相比失衡，还有的人是与大款的优越生活相比失衡。出现失衡就会找平衡，用获取不义之财来安抚思想的空虚是主要的表现形式。2从一些案件查处情况来看，许多人都具有主动索贿、受贿和贪污的情节。从“一把手”降为“二把手”，产生了强烈的心理失落，整日沉迷于上网聊天、炒股并疯狂敛财。3、个人修养不够。一是这类违纪人员往往有复杂的社会交往，党性不强修养不够，生活松弛，精神滑坡，喜好结交不良朋友；不断参与赌博嫖娼；讲究穿名牌，涉足高档消费场所，从中可以看到腐败行为的发生，往往与生活的堕落有关，从追求享受起步。二是不注重学习。有的人平时基本不参加政治学习，也不读有益的书籍，思想空虚，精神颓废，必然导致思想的变质，最终背弃了共产主义信念，走上违法犯罪的道路。三是没有定力。别人一拉就下水，一给好处就办事，经不住各方面的诱惑。如某公司为求得北京电视台行政部原主任王兴军的关照，邀请其一家赴海南旅游，他欣然前往，该公司共报销旅游费用近5万元。后王兴军将一些工程交给朋友，对行贿照单全收。
（二）客观方面
1、制度的缺失。对企业“一把手”管理的制度有的形同虚设，有的不具操作性，还有的有较大的遗漏。需要强调的是，家长制一言堂现象严重，企业内部财务管理较为混乱，漏洞百出，极易出现腐败。如：制度不够严禁，对领导干部约束整机不建全，不完善，有的制度没有执行到位，有的领导干部无人监督，职工不敢，纪委不主动查处，查处的案件要报同级党委同意批复，有的企业的怕出丑，丢了乌纱帽，捂着盖着，只要不违反大的原则，小事不处理或简单了事。2、监管的缺失。作为企业是独立社会之外单位，一个企业就是一个天地，与社会接处不多，企业上层领导一般不会参与本企业到日常的具体事务之中，考评主要看业绩听汇报，下面的情况不了解，容易产生只用，不管的状况；还有的企业机关与总部不在一个地方鞭长莫及，领导够不着，看不到，为违纪行为的发生提供了便利条件。二是企业内部管控缺失。机关内设机构往往是按业务分类设置，有关工作从始至终止由一个部门完成，甚至是一个人担当，出现问题的可能性极大。三是外部缺监督。内设的纪检监察机构由于受所在单位领导，对本单位（部门）的监督缺乏力度；审计部门工作的局限性，难以及时发现问题；社会监督在目前难以真正落实。在党政“一肩挑”的制度设计下，不能形成同级监督。一些企业一把手直接领导财务人员或总会，签字报销一支笔3、教育的淡化。近年来，企业虽然采取了很多教育形式和手段，加强对领导干部廉洁从政的宣传教育工作，但是“一把手”往往处在教育别人的位置上，自己不学习，台上讲廉正，台下搞贪腐。同时，受社会上环境影响，人们追求奢侈生活的在扩大；触犯社会道德底线的行为，在部分人群中还有市场；人们对腐败的容忍度，形成了不良的环境影响。反观我们的教育，往往是一堂课的作用抵不上一桌饭的影响，极为不利于正确舆论的树立，难以形成廉洁的氛围。4、惩治的不力。由于多种因素的影响，很多问题不能揭露，更难以谈到查处。一些企业领导干部出于各方面的原因考虑，不愿意过多披露本单位的人员发现问题，实际上起到了某种程度的庇护纵容的作用。在廉洁方面自认为小毛病，不是大问题，一些小的廉洁自律问题得不到及时纠正，进而导致腐败问题愈演愈烈，越积越多，越养越大。5、管理的粗放。一把手的贪腐行为一般是在人才提拔，外（一）建立分权制，建立健全制约有效的权力结构
购外销，技术改造，基建投资，利益输送，就业安排，在经济快速发展的时期，及企业扩大规模阶段，制度和机制不完善，管理上松懈会有很多漏洞，为腐败行为的发生提供了条件。
三，制止“一把手”犯罪的建议与对策
1、部门分权。“一把手”的权力来源于其所处的岗位，岗位的权力过于集中是“一把手”权力集中的根源。因此，制约“一把手”权力，釜底抽薪的办法是分解企业领导岗位过于集中的权力，使决策权、执行权、监督权分离，避免权力集中于领导手中、实际上集中在“一把手”手里的状况。针对“一把手”插手工程建设违纪违法大案多发的情况，要将工程建设、信息化建设事务权、物品采购权等从领导手中剥离出来，成立企业工程采购建设部门，由该部门集中负责管理。
2、岗位分权。对重要部门，实行党、政主要领导分别设置，加强制约。推行“一把手”不直接分管人、财、物的制度，采取上下分权、平行分权等形式，将经济项目，工 程项目执行权和监督权分设于不同部门，形成互相制衡的权力运行机制。探索推行财务主管由上级部门委派制度，对大额经费支出，采取具体办事人、财务主管、分管领导、部门“一把手”集体审批制度，严格按照预算支出，防止滥用“一支笔”审批企业经费。
（二）控权，建立健全界限明确、行使依法的权力运行机制
1、职权法定。科学推进企业职责权限的立法工作，企业部门一切公共权力均源于企业法律制度授予。科学界定“一把手”的权力界限，从岗位到部门到个人运用权力都要以法律为依据。法律没有规定的，部门和个人不能超越法律行使职权。
2、运行依法。要加强经费审批、工程建建，物资采购，产品营销，人才选拔，大额资金，重大项目，重大投资决策必须依从于企业法律制度，建设，细化管理制度和权力运行流程，堵塞漏洞，压缩企业领导行政权力行使的自由度，让法律制度刚性运行，努力做到企业法律职权法授、程序合法，行为法限、责任法究。
（三）监权，完善对“一把手”的监督管理体系
1、强化管理。重点把握好几个关键点：一是选拔任用“一把手”必须坚持业务素质和政治素质并重，以德为先，杜绝选用政治素质不高的所谓“能人”，防止“带病上岗”。二是定期轮岗。在一个单位任“一把手”时间满5年的必须轮岗。三是关注和加强对“一把手”岗位调整后的心理疏导。在“一把手”面临进退留转等关键时刻，企业上级党组织的思想政治工作和心理疏导工作要及时跟进， 有专人负责。四是把管理向“八小时”外延伸，培养良好的生活情趣，净化社交圈。五是认真执行领导干部报告个人有关事项报告制度，有重点地开展抽查核实工作。强化对配偶子女均已移居国（境）外人员的管理。六是对违反民主集中制原则、干预和插手企业工程建设，物资采购，产品营销，吃回扣、私设小金库、收受礼金、违规占房等违反领导干部廉洁自律规定的行为，加大组织处理和纪律处分力度。
2、强化内部监督。健全并严格执行民主集中制，科学界定“三重一大”事项具体内容，建立重大事项票决制，对重要决策、重大工程项目、重要人事安排和大额财务开支严格按照票决程序，实行无记名投票表决方式，杜绝一支笔和一人说了算和现象。
3、强化外部监督。一是解决监督缺位的问题。监管薄弱的国有企事业单位，建立健全企业纪检监察组织机构，增强人员力量，对大型国有企业，企业集团，对下属企业能够实行派驻管理的，都由上级纪检监察机关实行派驻管理，增强监督的外部性和独立性，解决监督盲区问题。派出监督力量，实行全程全方位监督。二是形成监督合力。由纪委牵头建立健全监督联席会议机制，整合纪检监察机关、组织部门、审计部门、执纪执法部门、巡视机构、国有企业监事会的监督力量，沟通信息，移交线索，充分运用各方面的监督成果，形成监督合力。三是突出监督重点。重点加强对权力集中部门和资金资源密集领域“一把手”的监督，加强对贯彻执行民主集中制、财经纪律、廉洁自律规定情况的监督，加强对决策权、用人权和财务权的监督。
4、强化社会监督。“阳光”是最好的防腐剂。职工群众只有享有充分的知情权，参与权，才能更好地行使参与权和监督权。要健全厂务行为公开制度，继续深入推进厂务公开，建立健全企业政务服务中心，推进企业行政权力公开透明运行、企业信息公开、电子政务等工作，深化政务决策公开、和结果公开，特别是要扩大企业财政预算公开范围，细化预算公开内容，让权力在“阳光”下运行。要自觉接受新闻舆论监督。
（四）以惩促防，形成不敢腐的惩戒机制
1、加大对“一把手”腐败行为的惩治力度。建立健全腐败案件及时发现查处机制，针对容易滋生腐败的工程建设、企业技术改造，产品营销，物资采购，人才提提拔，就业安排，重大投资，大资金使用，重大决策等资金密集领域，开展突出问题专项查处整治行动。完善对“一把手”涉嫌违纪线索向上级纪检监察机关报告制度，加强督办和指导，克服企业基层纪检监察机关办案阻力。要重视做好对反映问题的调查核实工作，对违反财经纪律和廉洁自律规定的“一把手”，一经发现，严肃处理，防止小问题发展成大腐败。
2、发挥惩治的治本作用。一是运用违纪违法典型案例，对“一把手”开展警示教育和法纪教育，做到警钟长鸣。贴近生活、贴近实际、贴近思想，有针对性地开展地位观、价值观、财富观、生活观、家庭观教育，大道理同“小道理”有机结合，重在加强修养和自律，使他们建立合理的生活预期和财富预期，选择合理的生活方式，提高教育的实效性。二是推行惩防联动。对查处的每一起“一把手”案件，要分析案发根源，提出加强和改进制度建设的意见建议，促进案发单位整改。同时，推动案发领域预防工作，做到查处一起案件，解决一类问题。
